《置身事内：中国政府与经济发展》读书笔记。

前言 从了解现状开始

本书主要讲的是政府和政策对于中国经济的影响。在我国，政府不但影响“蛋糕”的分配，也参与“蛋糕”的生产，作者将中国政府作为本书分析的主角。

结构：本书以我国地方政府投融资为主线，分上下两篇。

• 上篇：微观机制（1-4 章）
  • 地方政府的基本事务、收入、支出、土地融资和开发、投资和债务等；
• 下篇：宏观现象（5-8 章）
  • 微观行为对宏观现象的影响，包括城市化和工业化、房价、地区差异、债务风险、国内经济结构失衡、国际贸易冲突等；

在这其中，还有一条时间上的暗线作者没有在前面说，那就是我国城市化的三个阶段：

• 第一阶段：1994 年 之前
  • 乡镇企业崛起，农民离土不离乡，城市化速度不快。
• 第二阶段：1994 年分税制改革后
  • 地方政府开始以招商引资和土地财政/金融的方式推动城市化发展；
  • 乡镇企业式微，农民工进城大潮形成；
  • 这一阶段主要特征是土地的城市化速度远远快于人的城市化速度，土地撬动的资金支撑了大规模城市建设，但并没有为大多数城市新移民提供应有的公共服务。
• 第三个阶段：党的十八大以后（2012 年 11 月）
  • 随着一系列改革的陆续推行，城市化的重心开始逐步从“土地”向“人”转移。

第一章 地方政府的权力与事务

第一章主要讨论了政府间事权划分的基本逻辑，介绍了决定地方事务范围的主要因素。

事权划分决定了权利和资源的分配，影响划分的主要因素不会经常变化，事权划分逻辑也不会经常变化，所以地方政府要办的事、要花的钱也不会有巨大变动。一旦收入发生大幅变动，收支矛盾就会改变政府行为。

第一节简要介绍了几个与经济发展密切相关的体制特点：

• 中央与地方政府
  • 中央统一领导，充分发挥地方的主动性、积极性；
• 党和政府
  • 党负责重大决策和人事任免，政府负责执行，但二者在组织上紧密交织、人员上高度重叠，很难严格区分。
  • 本书主题是经济发展，无须特别强调党政之分。
• 条块分割，多重领导
  • 政治体系上，省市县都是所谓的“四套班子”。
  • 通常情况下，不同级别的垂直方向上是业务关系；与以行政区划为界的当地政府是领导关系，因为当地政府可以决定人事任免。
• 上级领导与协调
  • 制度设计的一大任务就是要避免把过多决策推给上级，提高决策效率，所以体制内简化决策流程的原则之一，就是尽量在能达成共识的最低层级上解决问题。
  • 因为发展经济是核心任务，所以地方大都有分管经济的领导，级别通常较高，比如常务副市长。
• 官僚体系
  • 所有规章制度都必须由人来执行和运作。同样的制度在不同的人手中，效果可能完全不同，所以无论是国家还是公司，人事制度都是组织机构的核心。
  • 现有体系的三大特点：官员必须学习和贯彻统一的意识形态；官员由上级任命；地方主官需要在多地轮换任职。

第 2-4 节讨论了事权划分的三个原则：

• 公共服务的规模经济
  • 首要因素：外部性
  • 人口密度、地理与文化差异
• 信息的复杂性
• 上下级间激励相容

三大原则的共同主题是处理不同群体的利益差别与冲突。从公共服务覆盖范围角度看，不同人对公共服务的评价不同，享受该服务的代价不同，所以要划分不同的行政区域。从信息复杂性角度看，掌握不同信息的人，看法和判断不同，要把决策权交给占据信息优势的一方。从激励相容角度看，上下级的目标和能力不同，所以要设立有效的机制去激励下级完成上级的目标。

第五节从招商引资的话题讨论了政府与企业间的紧密关系。

地方政府的权力非常广泛。就发展经济而言，其所能调动的资源和采取的行动远远超过主流经济学强调的“公共服务”或“公共物品”范围。

地方政府的核心任务是经济建设，主要手段就是招商引资。政府以优惠的价格转让土地给企业，且会协助企业去获得贷款、牌照等需要审批的东西。而企业则负责拉升经济，创造就业机会。二者关系深度合作，关系紧密，并不仅仅是政府负责提供公共物品、市场主导其他资源配置的简单关系。

第二章 财税与政府行为

第二章介绍 1994 年分税制改革的前因后果。这次改革对地方政府影响深远，改变了地方政府发展经济的模式，催生了“土地财政”和“土地金融”，成为地方政府推动快速城市化和工业化的资金来源。

要真正理解政府行为，必然要了解财税。道理很朴素：办事要花钱，如果没钱，话说得再好听事情也难以落实。要想把握政府的真实意图和动向，不能光读文件，还要看政府资金的流向和数量。

上一章讲到“事权划分”。从支出的角度看，事权与财政支出相匹配，地方政府要办事得花钱，办多大事花多少钱，争议不大。从收入角度看，是不是把收钱的事也要交给地方政府，这个争议就大了，分税制改个主要涉及的就是这个争议。

第一节介绍了分税制改革的背景和过程。

• 改革前：
  • 财政包干，各地形似不同，比较流行的是“收入递增包干”；
  • 各地财政包干相似的部分：以前一年的财政收入为基数，设定一个固定的年收入增长率 x%，超过 x% 的增收部分都归地方政府，没超过的部分则和中央五五分成。
  • 优点：给完中央，剩下都是自己的，因此地方有动力扩大税收来源，大力发展经济。各类承包制有利于调动全社会的积极性，推动社会整体走出僵化的计划经济，让人们切实感受到收入增长，逐渐转变观念。
  • 缺点：造成了“两个比重”不断降低：中央财政预算收入占全国财政预算总收入的比重越来越低，全国财政预算总收入占 GDP 的比重也越来越低。中央变得越来越穷，财政整体也越来越穷，不利于推动各项改革。
• 改革后：
  • 税收分为三类：中央税（如关税）、地方税（如营业税）、共享税（如增值税）。
  • 税收部门与地方财政部门脱钩，减少地方政府对税收的干扰，保障中央税收收入。
  • 提高了中央税收比重，提高了国家预算收入占 GDP 的比重，大大增强了中央政府的宏观调控能力。

成功的政策背后是成功的协商和妥协，而不是机械的命令与执行，理解利益冲突，理解协调和解决机制，是理解政策的基础。

第二节分析了改革对地方经济发展方式的影响，介绍地方政府为了应对财政压力而发展出的“土地财政”，这是理解城市化和债务问题的基础。

分税制改革之后，地方政府仍然要以经济建设为中心，手头可支配的财政资源却减少了。对此，地方政府主要有两个应对策略：

1. 增加税收规模

• 这个属于预算内，虽然要上交一大部分，但总量大了之后分到手的也会变多；
• 税率不变的情况下，想要增加税收收入，要么靠扩大税源，要么靠加强征管；
• 改革后企业需要在所在地缴税，刺激了地方政府招商引资，尤其是制造业；这也导致了地方政府重企业轻民生，重生产轻消费，同时大量的工业项目导致了生态环境的下降；好处在于我国在短时间内成为了世界第一制造业大国。

2. 增加预算外收入

主要是围绕土地出让和开发所产生的“土地财政”。

我国实行土地公有制，城市土地归国家所有，农村土地归集体所有。农地要转为建设用地，必须先经过政府征地变成国有土地，然后才可以用于发展工商业或建造住宅。

分税制改革时，国有土地转让的决定权和收益都留给了地方政府。但当时的土地收益并不大。一来乡镇企业虽然兴盛，但大部分使用的是农村土地；二来为了招商引资，部分国有土地以很优惠的价格转让给了企业。

直到 1998 年，单位停止福利分房，逐步实行住房分配货币化；紧接着《土地管理法》进行修订，规定农村土地需要政府征地之后才能转为建设用地，确立了地方政府对土地管理的垄断权。

1990 年和 2000 年，我国尚未实行土地“招挂拍”制度，土地转让过程相当不透明，非常腐败混乱。2002 年，国务院提出“招挂拍”制度，国土部明确四类经营用地（商业、旅游、娱乐、房地产）采用“招拍挂”制度。于是各地政府开始大量征收农民土地然后有偿转让，土地财政开始膨胀。土地出让收入一度达到地方政府预算收入的一半以上。

土地财政带来的问题：土地的资本化运作，本质是把未来的收益抵押到今天去借钱，如果借来的钱投资质量很高，转化成了有价值的资产和未来更高的收入，那债务就不是大问题。但地方官员任期有限，难免会催生短视行为，寅吃卯粮，造成投资质量下降，债务负担加重。

第三节讨论了分税制造成的基层财政压力与地区间不平衡，并介绍相关改革。

分税制改革后，税收大头中央拿走，支出大头留给地方，地方收支差距由中央转移支付来填补。但这个填补是全国性的，总数能对上，各级政府之间、不同地区之间不一定能对上。这导致基层政府和部分地区政府出现财政上的困难。对应的解决办法有乡财县管、省直管县和转移支付改革，但效果不是很好。

第三章 政府投融资与债务

国有土地除了转让之外，地方政府还可以把与土地相关的未来收入资本化，去获取贷款和各类资金，将“土地财政”的规模成倍放大为“土地金融”。

第一节解释了这种“土地金融”与政府投资模式。

法律规定，地方政府不能从银行贷款，2015 年之前也不允许发行债券，所以政府要想借钱投资，需要成立专门的公司。这类公司大都是国有独资企业，一般统称为“地方政府融资平台”（城投公司），政府的隐性担保可以让城投公司大量借款。

城投公司投资的大多数项目都有基础设施属性，项目本身盈利能力不强，但是要综合来看，比如项目所带动的经济效益和社会效益也要算在内。

• 城市休闲类项目：大多数情况下，城投公司一般只参与前期的拆迁和土地整理，称为“一级开发”，“一级开发”投入大、利润低，且涉及拆迁等复杂问题，可能需要政府出面调节，城投公司处理这些问题会更顺手。之后的建设和运营称为“二级开发”，大都由房地产公司来做。（万达广场）
• 工业园区开发和城市基础设施建设：经济发展水平和营商环境优秀的地区，基础设施由城投公司来完成，之后由政府招商引资。经济发展水平不高的地区，干脆就划一片地出来，完全依托民营企业来开发，招商引资也由民营企业来完成。（苏州工业园区、华夏幸福）

第二节介绍土地财政、土地金融模式的弊端之一，即地方政府不断加重的债务负担。

这套模式的关键是土地价格。只要不断地投资和建设能带来持续的经济增长，城市就会扩张，地价就会上涨，就可以偿还连本带利越滚越多的债务。可经济增速一旦放缓，地价下跌，土地出让收入减少，累积的债务就会成为沉重的负担，可能压垮融资平台甚至地方政府。

本节聚焦于城投公司的基础设施项目融资（除此之外还有工业企业融资，第四章会讲），融资方式有两种：

• 银行贷款
• 发行债券（城投债）

银行贷款：主要有三个渠道：国家开发银行、四大行和城市商业银行。2008 年之前，国开行是主要渠道，08 年金融危机之后，“4 万亿”财政金融刺激之后，四大行和城商行也开始大规模贷款给城投公司，2010 年，所有城投贷款中三类银行占比基本是 1:1:1.

城商行主要由地方政府控制，但也有风险。其一，基础设施建设项目周期长，需要中长期贷款。国开行是政策性银行，有稳定的长期资金来源，适合提供中长期贷款。但商业银行的资金大都来自短期存款，与中长期贷款期限不匹配，容易产生风险。其二，四大行的存款来源庞大稳定，可以承受一定程度的期限错配。但城商行的存款来源并不稳定，自有资本也比较薄弱，所以经常需要在资本市场上融资，容易出现风险。

发行债券：与贷款相比，发行债券有两个理论上的好处。其一，把债券卖给广大投资者可以分散风险，而贷款风险都集中在银行系统；其二，债券可以交易，价格和利率时时变动，反映了市场对风险的看法。

但也仅仅是理论上，因为这俩好处基本不存在。第一，绝大多数城投债都在银行间市场发行，七八成都被商业银行持有，流动性差，风险依然集中在银行系统。第二，市场认为城投债有政府隐性担保，非常安全。缺钱的地方明明风险不小，但若发债时提高一点利率，也会受市场追捧。属于是债券中的怪胎，不能单单以经济学的角度去看待。

城投公司的负债，其实算是地方政府的“隐性负债”，2015-2017 年间约占 GDP 的三四成。虽然整体来看，我国政府外债占比不高，但不能用整体数字掩盖局部风险。纵向来看，县级债务负担远高于省级；中西部债务负担远高于东部，有很高的风险。

有风险就要治理，对地方债务的治理始于 2010 年，重要的改革大概有四项：

1. 债务置换
   • 地方政府的公债，替换城投公司的银行贷款和城投债；
   • 好处：公债期限长，利于长期投资；
2. 推动城投公司转型，逐渐剥离与政府的关系，破除“隐性担保”。
3. 约束银行和各类金融机构，避免大量资金流入融资平台。监管难点在于影子银行业务。
4. 问责官员，2016 年开始对过度负债的行为实行终身追责。

第三节展开分析了地方官员在政府投融资过程中的角色和行为。

激励机制：胡萝卜加大棒。对于官员，政绩的好坏对其升迁有重要影响；对于基层公务员，本地的经济好坏则决定了自己的收入。虽然官员的晋升动机与促进经济增长目标之间不冲突，但这种偏重投资的增长模式会造成很多不良后果：官员会相对忽视“看不见”工程，如地下管网；另外也不利于环保。

政府投资和土地金融的发展模式，一大弊端就是腐败严重。

• 特点：
  • 腐败与经济高速增长长期并存；
  • 随着政府和市场间关系的变化，腐败形式也在不断变化。
• 形式：
  • “掠夺式”腐败，比如对私营企业敲诈勒索、盗用挪用公款；
  • “官商勾连共同发财式”腐败，比如招商引资过程中行贿受贿。

第四章 工业化中的政府角色

第三章讨论了城投公司的“基础设施项目融资”，本章前两节以案例的方式讨论了城投公司的工业企业融资。第三节介绍近些年兴起的政府产业投资基金。

第一节　京东方与政府投资

其实和基础设施投资一样，工业企业投资也不能只看项目本身的财务回报，还要看对当地经济的整体带动。京东方不仅自身投资规模巨大，且带来的相关上下游企业的投资也很大，带动的 GDP、税收及就业十分可观，所以京东方的大股东都是有政府背景的国企和城投公司。

2001 年，中国加入 WTO 后，广东和江浙沪发展迅猛，而合肥、成都、武汉等内地中心城市则亟待产业转型，提振经济发展，这些城市为此愿意冒险，全力投资新兴产业。合肥抓住了京东方这个机会。2008 年至 2019 年，合肥的实际 GDP（扣除物价因素）上涨了 3.4 倍，高于全国 GDP 同期上涨幅度（2.3 倍）。2020 年，合肥 GDP 总量破万亿，新晋“万亿 GDP 城市”（2020 年末共有 23 个城市）。

第二节　光伏发展与政府补贴

光伏就是用太阳能发电。

传统能源已经积累了多年的技术和成本优势，新能源在刚进入市场时是没有竞争力的。就拿十几年前的光伏来说，每度电成本是煤电的十几倍甚至几十倍，若只靠市场和价格机制，没人会用光伏。但新能源的技术升级和成本下降，只有在大规模的生产和市场应用中才能逐步发生，不可能只依靠实验室。

所以新能源技术必须在没有竞争优势的时候就进入市场，这时候只有两个办法：第一是对传统能源征收高额碳税或化石燃料税，增加其成本，为新能源的发展制造空间；第二是直接补贴新能源行业。第一种办法明显不够经济，因为在新能源发展早期，传统能源占据九成以上的市场，且成本低廉，对其征收重税会大大加重税收负担，造成巨大扭曲。所以更加合理的做法是直接补贴新能源，加速其技术进步和成本降低，待其市场份额不断扩大、成本逼近传统能源之后，再逐渐降低补贴，同时对传统能源征税，加速其退出。

第三节　政府产业引导基金

私募基金：简单说来就是一群人把钱交给另一群人去管理和投资，分享投资收益。出钱的叫 LP，管钱的叫 GP。国内最大的一类 LP 就是政府产业引导基金。

与地方政府投资企业的传统方式相比，产业引导基金或投资基金有三个特点：

• 第一，大多数引导基金不直接投资企业，而是做 LP，把钱交给市场化的私募基金的 GP 去投资企业。通过投资一支私募基金，有限的政府基金就可以带动更多社会资本投资目标产业，故称为“产业引导”基金。
• 第二，把政府引导基金交给市场化的基金管理人运作，实质上是借用市场力量去使用财政资金，其中涉及诸多制度改革，也在实践中遭遇了各种困难。
• 第三，大多数引导基金的最终投向都是“战略新兴产业”，比如芯片和新能源汽车，而不允许投向基础设施和房地产，这有别于基础设施投资中常见的政府和社会资本合作的 PPP 模式（政府付费使用私营企业开发建设的基础设施，如产业园区）。

政府不可以直接向银行借贷，所以需要设立城投公司。政府当然也不可以直接去资本市场上做股权投资，所以也需要成立专门的公司。这些公司的运作模式大概分为三类：

1. 政府独资公司，如“北京亦庄国投”
2. 混合所有制公司（国资委或国企做大股东），如“深创投”
3. 全权委托民营企业管理，如“华夏幸福”

2005 年，发改委和财政部等部门首次明确了国家与地方政府可以设立创业投资引导基金，通过参股和提供融资担保等方式扶持创投企业的设立与发展。基本原则：政府引导、市场运作、科学决策、防范风险。

2014 年新版《预算法》出炉，开始严格限制地方政府对企业的财政补贴，这些原本用于补贴和税收优惠的财政资金，就必须寻找新的载体和出路，不能趴在账上。因为新《预算法》规定，连续两年还没花出去的钱，可能将被收归同级或上级财政统筹使用。2015 年起，财政部和发改委陆续出台了一系列针对政府引导基金的管理细则，政府引导基金进入了爆发期。

_注：这个图片书中并没有出现_

从目前情况看，撇开投资方向和效益不论，引导基金的运营也面临多种困难和挑战。与上一章中的地方政府融资平台不同，这些困难不是因为地价下跌或债台高筑，而属于运用财政资金做风险投资的体制性困难。主要有四类：

• 第一类是财政资金保值增值目标与风险投资可能亏钱之间的矛盾。
  • 当然，对大多数引导基金而言，只要不亏大钱，投资的财务回报率高低并非特别重要，关键还是招商引资，借助引导基金这个工具把产业带回本地
• 第二类困难源自财政资金的地域属性与资本无边界之间的矛盾。
  • 地方政府引导基金源自地方财政，本质还是招商引资工具，所以一定要求把产业带到本地来。
• 第三类困难源于资本市场。政府引导基金一般只占私募基金的 20%，若没有其他 80%的社会资本，这支私募基金就可能募集失败。
• 第四类困难是激励机制。私募基金行业收入高，对人才要求也高。而引导基金的管理机构脱胎自政府和国企，一般没有市场化的薪酬，吸引不了很多专业人才。

第五章 城市化与不平衡

本书前四章介绍了地方政府推动经济发展的模式。这种模式有几个特点，后面几个章节分析了这些特点，包括优点和缺点以及政府采取的对策。

• 第一个特点：城市化过程中“重土地、轻人”。
  • 优点是可以快速推进城市化和基础设施建设
  • 缺点是公共服务供给不足，推高了房价和居民债务负担，拉大了地区差距和贫富差距。
  • 第五章分析了第一个特点，并介绍了中央采取的策略——土地流转和户籍改革等要素市场的改革。
• 第二个特点：招商引资竞争中“重规模、重扩张”。
  • 优点是推动了企业成长和快速工业化，
  • 缺点是加重了债务负担。企业、地方政府、居民三部门债务互相作用，加大了经济整体的债务和金融风险。
  • 第六章分析这些内容，并介绍“供给侧结构性改革”，详述“去库存、去产能、去杠杆”及“防范化解重大金融风险”。
• 第三个特点：发展战略“重投资、重生产、轻消费”，
  • 优点是拉动了经济快速增长，扩大了对外贸易，使我国迅速成为制造业强国，
  • 缺点是经济结构不平衡。对内，资源向企业部门转移，居民收入和消费占比偏低，不利于经济长期稳定发展；对外，国内无法消纳的产能向国外输出，加剧了贸易冲突。
  • 第七章分析这些内容，并介绍党的十九大重新定义“主要矛盾”后的相关改革，详述“形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”所需要的改革。

第一节分析房价和土地供需间的关系，讨论高房价带来的日益沉重的居民债务负担。

2008 年之后的 10 年，我国房价急速上涨，按揭总量越来越大，居民债务负担上涨了 3 倍多。2018 年末，居民债务占 GDP 的比重约为 54%，虽仍低于美国的 76%，但已接近德国和日本。根据中国人民银行的信贷总量数据，居民债务中有 53%是住房贷款，24%是各类消费贷（如车贷）。

总体看来，我国居民的债务负担不低，且仍在快速上升。最主要的原因是房价上涨。居民债务的攀升已然影响到了消费。一个很明显的体现是 2018 年下半年之后，轿车销量开始下降。

造成的风险：增加按揭债务负担；拉大贫富差距；债务高时很难抵御经济衰退；

如何化解：除了遏制房价上涨之外，根本的解决之道还在于提高收入，尤其是中低收入人群的收入。

第二节分析地区间发展不平衡，其根源之一在于土地和人口等生产要素流动受限，所以近年来在土地流转和户籍制度等方面的改革非常重要。

过去 40 年间，我国居民收入差距有明显扩大，同期很多发达国家的收入差距也在扩大，与它们相比，我国的收入差距有两个特点：一是城乡差距，二是地区差距。这两项差距都与人口流动受限有关。人口流动受限与地方政府以投资为主的经济发展模式有很大关系，这种模式重土地轻人，重资本轻劳动，不利于外来人口落户城市，也不利于农村劳动力向城市转移。这其中当然还有分配结构带来的问题，第七章会讲，本节先聚焦人口流动问题。

那人口流动不受限会怎样？以美国为例，美国各州 GDP 规模差别很大，但人口可流动，规模大的州人多，规模小的州人少，所以人均 GDP 差别很小，无论生活在哪个州，平均生活水平都差不太多。

现代经济的一个特点是越来越集聚，即使是发达国家，经济在地理上的集聚程度也依然还在加强。所以理想的状况不是让地区间的规模平均，而是达到地区间人均意义上的平衡。而要实现这种均衡，关键是让劳动力自由流动。

低收入人群想要提高收入，最直接的方式就是到经济发达城市打工，因为人口密度高和市场需求大所带来的分工细化，一些低技能工作（如快递或家政）在大城市的收入都不错。当然，部分地区人口基数少了之后，农业之类的产业更容易规模化，各地区更能发展符合自身优势的经济模式，整体效率都会提高。这其实就是要市场在其中发挥作用。

逻辑是清楚的，但引发的问题也是存在的：人口涌入会造成城市住房、公共资源紧张。中央在解决这个问题时主要有以下对策：

• 人口流动方面：深化户籍制度改革，逐步放宽城市落户；
• 公共资源方面：试行以经常居住地登记户口制度，推动公共资源按常住人口规模配置；
• 住房方面：建立健全城乡统一的建设用地市场，农村建设用地逐步入市；

第三节分析我国经济发展过程中出现的贫富差距，这一现象也和房价以及要素市场改革有关。

改革开放打破了计划经济时代的平均主义，收入差距随着市场经济改革而扩大。但在初期时，虽然收入差距在扩大，但因为经济整体在飞速增长，所以几乎所有人的绝对收入都在快速增加。人们的总收入可以大致分为以下两方面：

• 财产型收入
  • 包括父母的财富和资源、房产
  • 特点：可继承
• 劳动型收入
  • 身高、智商等条件，依靠条件去劳动创造
  • 特点：不可继承

因为有财富的人往往更容易积累财富，资产回报更高，可选择的投资方式以及应对风险的手段也更多，所以财产型收入的涨幅往往会大于劳动型收入的涨幅，这会导致贫富差距的增大。当经济增速放缓、新机会变少时这种境况会愈加明显。中国的城市化发展模式又助推了房价，等于加速了差距增大的过程。

在经济快速增长过程中，虽然收入差距在拉大，但低收入人群的收入水平也在快速上升，社会对贫富差距的敏感度没有那么高。在经济增长减速时，社会对不平等的容忍度会减弱，贫富差距更容易触发社会矛盾。

收入差距不可能完全消除，但社会也无法承受过大的差距所带来的剧烈冲突，因此必须把不平等控制在可容忍的范围之内。但收入不平等不会自动降低，“先富带动后富”也不会自然发生，这需要政策的干预。

从整本书来看，作者都只是在描述事实和介绍政府所采取的对策。所以在这一章的末尾，作者也只是说到了“需要政策干预”，却没有说该如何干预。

第六章 债务与风险

人们在乐观时往往会低估负债的风险，过多借债。当风险出现时，又会因为债务负担沉重而缺乏腾挪空间，没办法应对。

2018 年末，我国的债务总量达到了 GDP 的 258%（图 6-1），已经和美国持平（257%），超过了德国（173%），也远高于一些发展中大国，比如巴西（158%）和印度（123%）。近几年供给侧结构性改革中的诸多举措，尤其是“去产能”“去库存”“去杠杆”，都与债务问题和风险有关。第五章已经分析了居民债务的风险，本章重点分析企业和银行的风险。

第一节和第二节解释债务的一般经济学原理。这部分介绍欧美情况多一点，我国债务问题虽有诸多特色，但与欧美也有不少相似之处，前车可鉴。

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第三节分析我国债务的成因、风险、后果。

我国债务迅速上涨的势头始于 2008 年。08 年金融危机后，出口下滑。中央出台“4 万亿”财政刺激计划，放宽金融管制以及地方政府的投融资限制，地方政府开始了基础设施投资的大潮，也推动了大量资金涌入房地产。在不断的投资扩张和房价上涨中，融资平台、房地产企业、贷款买房的居民，债务都迅速上升。

• 2008 年：金融危机，中央出台“4 万亿”财政刺激计划；
• 2010 年：经济过热，猪肉价格暴涨，通货膨胀初见端倪，货币政策开始紧缩；
• 2011 年中：欧债危机，国内制造业陷入困境，央行降准降息，城投债激增，债务增长；
• 2015 年：股灾，美联储加息，大量资本外流，于是央行再次降准降息，同时放松房地产调控；棚改货币化带动房价再次上涨，债务再次增长；
• 2016 年：中央提出“房住不炒”，房地产调控收紧。
• 2018 年：上半年，央行等四部委联合出台“资管新规”，严控“影子银行”，试图降低累积多年的金融风险。信用和资金开始收缩，民营企业的融资困境全面暴露。下半年，“中美贸易战”开始，经济增长继续放缓。

第三章和第五章已经分别讨论过地方政府债务和居民债务，本章重点介绍企业债务以及债主银行的风险。

• 企业债务
  • 城投公司债务；
  • 国企资产和债务占 GDP 比例大，利润低；
  • 房地产企业的债务：本身规模巨大，且带动众多行业；负债率高，流动性风险大。
• 银行债务
  • 中国的债权人主要是银行，不仅发放贷款，也持有大多数债券。
  • 中央对信贷放松管制，银行规模迅速膨胀，银行信贷总额占 GDP 的比重一路上升；
  • 银行偏爱以土地和房产为抵押物的贷款（因为价值高，专用性不强），房地产和城投公司进一步刺激了信贷规模的扩张；
  • 银行风险会传导到其他金融部门，这与“影子银行”的兴起有关。

第四节讨论如何偿还已有债务和遏制新增债务。

偿还已有债务

想要偿还债务，无非三类方法：提高收入，压缩支出，变卖资产。

如果借来的钱能用好，能提高收入，这是最好的方法。压缩支出和变卖资产不太可行，从国家层面来讲，风险很大，容易引发连锁反应。相比之下，增发货币也能缓解债务负担，还没那么痛苦，因为没有明显的利益受损方。增发货币的方式大概有三类：

• 降利率
  • 低利率既能减少利息支出，也能刺激投资和消费，提振经济。收入增长后，债务负担相对减小；
  • 这是 2008 年全球金融危机前的主流做法。
• 量化宽松
  • 即央行增发货币来买入各类资产，把货币注入经济；
  • 这是金融危机后发达国家的主流做法；实际上是把其他部门的负债转移到了央行身上；
  • 问题：因为买的是金融资产，所以增发的货币到不了穷人手中，会扩大贫富差距；
• 债务货币化（赤字货币化）
  • 政府加大财政支出去刺激经济，由财政部发债融资，央行直接印钱买过来，无需其他金融机构参与也无需支付利息；
  • 核心，是用无利率的货币替代有利率的债务，以政府预算收支的数量代替金融市场的价格（即利率）来调节经济资源配置。
  • 从历史经验来看，这种方式比较极端，可能会搞垮货币经济；

我国目前的货币政策比较谨慎，国务院和央行都数次明确表态不搞“大水漫灌”，“不搞竞争性的零利率或量化宽松政策”。主要原因可能有二：第一，政府不愿看到宽松的货币政策再次推高房价，“房住不炒”是个底线原则；第二，货币政策治标不治本，无法从根本上解决债务负担背后的经济增速放缓问题，因为这是结构性的问题，是地方政府推动经济发展的模式问题。

遏制新增债务

上面分析完之后，我们已经知道，债务的成因主要是地方政府推动经济发展的模式。所以想要遏制新增债务，首先就要从这个方面入手：限制房价上涨，限制“土地财政”和“土地金融”，限制政府担保和国有企业过度借贷，等等。但是就像减肥一样，不能简单粗暴的不吃饭，必须要小心处理，软着陆。

近几年中央所做的改革主要是以下两方面：

• 供给侧结构性改革
  • 白话：中央从供需关系和产业结构两个层面分析了这些问题，并制定的一系列对策；
  • 在一定程度上限制了政府债务的增长，但是由于政府发展模式还没完成转型，所以会一定程度上造成经济下滑。
• 资本市场改革
  • 当前我国的经济发展模式，“政府”在其中扮演了很重要的角色，改革后想让“市场”起更大作用；
  • 由于政府发展模式的转型困难且慢，所以这项改革推进的相对缓慢；

个人感觉这一部分作者讲的简单了些，详细了解的话可以参考黄奇帆先生的《结构性改革》一书。

第七章 国内国际失衡

第一节　低消费与产能过剩 第二节　中美贸易冲突 第三节　再平衡与国内大循环

第八章 总结：政府与经济发展

第一节　地区间竞争 第二节　政府的发展与转型 第三节　发展目标与发展过程

结束语 参考文献